2021年11月15日星期一
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   专家观点



袁东明:优化营商环境要破除各种隐性准入壁垒



  中国从2018年开始全面实施市场准入负面清单制度。这是国际通行规则,是发挥市场在资源配置中的决定性作用的重要基础,为各类市场主体公平竞争创造了基础条件,有利于充分培育和激发市场主体活力。但在实践中,存在着诸多妨碍市场主体进入的隐性壁垒,即一些不在负面清单禁入的行业、领域和业务,由于前置条件多、变相审批、“准入难盈”等原因,市场主体仍无法进入。各种隐性准入壁垒的存在减弱了负面清单制度的实施效果,也影响了市场主体间的公平竞争,必须着力予以破除。
  一、企业反映的七类隐性准入壁垒
  目前,各地方各部门都在积极破除行政审批过程中存在的隐性准入壁垒问题,如清理规范审批标准不一致、办理环节不透明、手续繁琐不必要等现象,排除与行政审批相关的评估、评审、核查、登记等环节中存在的隐性门槛等。除了行政审批过程中存在的隐性准入壁垒外,实践中企业还反映了其他七类隐性准入壁垒,同样需要各地方各部门高度重视,加大力度持续破除。
  一是准入准营门槛过高,条件设置不合理不清晰。一些领域尽管允许通过行政许可进入,但前置审批的门槛过高、条件不合理,使得企业想进进不了,特别是一些服务行业,除了应有的技术条件外,往往还设置有履职能力不相关的要求,如劳务派遣许可、保安服务许可,均需要100万元、200万元不等的注册资本金,消防服务机构需要面积不少于100-200平方米的工作场所。还有一些领域准入的前置要件多、条件不清晰、程序复杂,企业办理难度大,如一些地区的企业反映,办理或延续采矿证要涉及包括环保、林业、水利、文化、城建等在内的6个前置要件、8个部门,每个部门都要跑,一圈下来需要2个多月时间,然后再从区县到市里、省里,层层审批,每个层级都要跑8个部门,即便非常顺利,也要大半年时间才能拿证。
  二是一些行业存在变相审批的问题。一些经营许可从审批制改为备案制,实际执行时,依然要走完跟过去一样的审批流程,企业表示名为备案,实为变相审批。以汽车维修经营为例,一些地方许可审批改为备案后,仍需有三个步骤:一是前期准备,需要准备工商执照、场地租赁证明、环保证明、消防证明、设备清单、技术人员资质、场地平面图等资料;二是备案申请,在线上或线下申报材料,经办人员后台或现场审核资料,符合备案条件的材料转到主管部门;三是现场考核,主管部门接收到备案申请资料后,约定时间上门进行实地考核,对照相关标准进行检测,符合备案条件的,在规定工作日内颁发《机动车维修经营备案证明》,不符合备案条件的,要求整改后重走备案程序。企业反映,类似的审批改备案,材料和流程基本不变,换汤不换药,部分环节甚至比以前更加麻烦了。
  三是政府采购和招投标等领域前置门槛多。政府采购和招投标一直是企业反映隐性准入壁垒较多的领域,经过国家多轮治理,已有显著改善,例如在制定招标文件时一般不再设置技术要求以外的条件,但前置门槛等问题依然存在。主要有两类:一是部分行业letou乐投官网根据企业规模、资产、人数、经历等条件对业内企业进行分类定级,被用于政府采购和招投标,导致起步阶段的中小微企业普遍因资质级别较低而难以参与招投标。二是先“入库”再招标的方式在各级政府部门、村庄社区、国有企业等的招标中较为普遍,各种资格库、名录库、入围库等还没有完全清理,使得准入门槛前置,企业反映申请“入库”压力大,需要大量人力财力,大量中小企业没有实力申请,无法获得招投标资格。
  四是一些地方的公共服务领域未完全放开,存在多种垄断经营问题。主要有三种情况:一是行业资质门槛高,如很多地方的公路养护市场仍封闭运作,一个重要原因是公路养护有资质许可,且资质条件较为严苛,如最低准入门槛要求从事二级及以下等级公路小修保养作业5年以上、具有相应工种的中高级工不少于10人、注册资本金或者固定资产50万元以上,结果是只能由行业管理部门下属的事业单位或企业来经营。二是变相设置门槛,一些地方的工程建设企业反映,部分区县的土方外运、沙石经营等都有专门企业垄断经营,原因是一些管理部门变相设置条件,使得其他企业很难进入。三是利用强势地位垄断经营,如一些地方的水电气热等公用设施企业都有下属设计施工单位,名义上企业报装时可在市场上自主选择设计施工单位,但企业反映如果不选择特定的设计施工单位,最后验收就过不了。
  五是新经济领域准入标准滞后,地区间准入差异大。当前,新经济发展日新月异,各种新产业、新模式、新业态等快速发展,但行业准入管理跟不上企业创新需求,准入事项多、条件严、手续繁等问题比较突出,如各地普遍存在“一业多证”的现象,企业反映,开互联网医院至少需要办理 9 个证,网约车至少需要4个证,制约了新经济的发展。同时,地区间标准不一,差异较大,如有从事区块链业务的企业反映,在申请营业执照时,经营范围里写明区块链业务,有的地方给注册,有的地方不给注册,客观上构成了一些地方的隐性准入壁垒。
  六是一些垄断行业开放后存在“准入难盈”的问题。随着垄断行业市场化改革的推进,越来越多领域或环节以资本开放或增量开放等方式,让社letou乐投官网资本和民营企业能够参与进来,但由于在经营中双方地位不平等,使得社letou乐投官网资本或民营企业盈利难、结算难。民营企业参股垄断企业或参与PPP项目后,得不到经营权、话语权,仅能作为财务投资者存在,且可能长期得不到分红回报。一些领域增量投资开放后,由于上游企业处于自然垄断地位,具有控制权,加上相关配套改革不到位,存在非国有主体运营难、盈利难的问题,如在配电网增量领域,由于输配电价格改革还不到位,增量配网投资的合理收益难以保障;再比如在铁路增量领域,控制干线铁路网的国家铁路公司与民营支线铁路公司公平协作的制度尚未建立,支线铁路投资回报有很大不确定性。这些问题不解决,一些垄断领域名义上是门开了,但实际上企业依然进不来。
  七是一些地方和领域仍存在地方保护问题。地方保护一直是妨碍市场主体准入准营的隐性壁垒,过去比较突出的用工障碍、滥用工商质检等问题已基本消除,但其他一些老问题仍然存在,同时还出现了新的形式。主要有三类:一是司法障碍,如外地企业起诉本地企业时司法部门不积极,司法审判时有明显偏袒本地企业的行为等。二是本地企业和本地产品优先,如在药品招标、建筑工程招标、政府采购等领域,一些地方在实际执行中仍letou乐投官网偏向于本地企业和产品。三是地方产业竞争导致的地方保护问题比较突出,如新能源汽车领域,一些地方要求外地车企在本地投资设厂、刺激消费的购车补贴只给本地车企、公共交通只采购本地生产的汽车等,这些都是地方保护的新形式。
  二、存在隐性准入壁垒的深层次原因
  隐性准入壁垒之所以难以破除,既有制度上改革不配套、不到位的问题,也有一些地方公平竞争意识没建立、治理理念没转变的问题。
  一是围绕市场准入负面清单管理的制度体系还不健全。市场准入负面清单管理是市场准入制度改革的核心,彰显了政府治理理念和手段的转变,但仅有清单还不够,围绕清单制度还涉及准入机制、审批机制、监管机制、社letou乐投官网信用体系和激励惩戒机制、统一市场建设机制等配套改革,甚至还包括垄断领域的相关配套制度建设,特别是过去“严进”理念下所形成的大量法律法规、规范性文件以及各类行政审批文件等都需要修订和调整。目前,这些工作还在推进过程中,尚未完全到位,导致一些领域虽在负面清单之外,但市场主体还是进不了或营不了。
  二是审批取消或下放后的配套制度和能力没有及时跟进。中共十八大以来,国务院已经分16批取消下放1094项行政许可事项。各地方积极按照中央部署,也取消下放了一大批行政许可事项,如甘肃省分23批取消下放了2200余项。大量行政许可事项取消下放后,配套改革任务繁重,相关制度和基层能力来不及跟进,一些事项名义上取消了,但实际办理中仍要走老路,具体包括:一些许可事项取消后所对应的制度没有重新构建,还沿用原有的办事方式和流程;不同业务之间相互衔接,一些事项取消了,但作为其他业务的要件,未及时调整;基层人员业务不熟练,接不住下放事项,如有企业反映,一些事项从省里下放到区县后,区县办事人员还得向上层层沟通,办理时间和难度反而增加了。
  三是所有制歧视和地域歧视仍未根本消除。在一些政府采购、公共服务、建筑招标等领域,之所以存在准纵向一体化、量身定做资质要求、倾向于选择国有企业等问题,有垄断链条未打破、利益输送等原因,但更主要的还是一些地区的政府部门,存在所有制歧视观念,认为选择“体制内”合作伙伴,可以规避政治、经济等风险,将来即使出了问题也可以免责,因而主观上愿意给国有企业吃“偏饭”。同样的,一些地方照顾本地企业、排除外地企业,根本原因还是存在地域歧视,没有形成开放有序、公平竞争、统一大市场的发展理念。
  四是部分基层工作人员的治理理念尚未充分转变。实施市场准入负面清单管理,意味着“法无禁止即可为”,清单以外无禁区,这就要求各级政府部门加快转变治理理念,从事前管理转向事中事后监管与服务,积极为市场主体顺利进入清单外的领域破除障碍。但企业反映,一些地方的基层工作人员思想还没有充分转变,服务意识不强、手段不足,仍停留在“法无授权不可为”、“方便管理”的状态,不能主动为企业破解准入障碍,有的反而变相设置条件阻碍企业进入,特别是在一些新兴经济领域,或沿用传统办法管理,或干脆不予审批,使得当地企业进不了一些“非禁即入”的新兴领域。
  三、政策建议
  隐性准入壁垒是社letou乐投官网主义市场经济的顽疾。持续破除隐性准入壁垒,必须建立相应的工作机制,系统推进理念、制度和手段的转变,从根子上消除存在隐性壁垒的环境,真正实现清单之外无清单、清单之外无壁垒。
  建立破除隐性准入壁垒的工作机制。企业普遍反映,政府部门对破除隐性准入壁垒问题聚焦不足,相关规定较为原则,缺乏量化的工作目标和细化的评估指标,建议建立常态化的工作机制。具体包括:一是明确牵头单位和责任部门,制定年度工作计划,细化推进目标和改革重点,将其作为优化营商环境的重要事项,纳入督查或绩效考核范畴;二是扩大隐性准入壁垒的排查范围,分类分项设立台账,特别是要注重行政审批流程以外的各类隐性准入壁垒;三是建立市场主体投诉反馈机制,对市场主体反映的隐性准入壁垒问题,要深入剖析其根源,从制度上予以破除。
  持续完善市场准入负面清单管理制度体系。一是进一步压减市场准入负面清单,确需保留的,也要梳理精简准入条件、优化行政审批流程。二是去除负面清单以外的变相审批,重点是由行政许可或审批改为备案的事项,要在制度和流程重塑上下功夫,让备案名副其实。三是加快推进配套改革,特别是及时修订或调整与市场准入负面清单不一致的法律法规、部门规章及行政审批文件。
  加快准入机制改革,创新准入审批办法。实践证明,“证照分离”改革是破除“准入不准营”的有效方法,应继续深化拓展。在此基础上,还需进一步探索和推广“一业一证”、“一企一证”、“一件事一次办”的典型做法,从机制和手段上破解办证多、办证难的问题。大力推进承诺制改革,把更多事前审批事项转变为事前承诺、事中事后监管事项。加强各地方各部门事中事后监管的能力建设,充分运用智慧监管、信用监管等手段,为“宽进”、“承诺”等新机制夯实监管基础。
  着力营造公平竞争的市场环境。以破除所有制歧视和地域歧视为重点,强化公平竞争审查刚性约束,将公平竞争审查纳入营商环境评价考核体系。加快电力、铁路等垄断领域竞争性环节放开后的配套改革,让市场主体能够有合理的盈利预期。严格落实国家关于规范招标投标过程中企业经营资质资格审查工作的要求,清理先入库后招标等歧视性做法,逐步建立以业绩、信用、履约能力为核心的投标人资格审查制度。
  加强基层政府和人员的能力建设。区县、乡镇是优化营商环境的“最后一公里”,直接面对各类市场主体,其能力和理念直接体现了地区营商环境的优劣。要加大对基层政府和办事人员的培训力度,交流典型经验和做法,促进其加快转变治理理念,提高主动为市场主体破除隐性准入壁垒的服务意识,尤其是增强对新经济领域的认识和应对能力。
(作者袁东明系国务院发展研究中心企业研究所所长,本文系“优化营商环境研究”课题,课题负责人:马骏、袁东明)
 

【信息来源:本站 2021-08-16 】
    
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